kwartalnik rzut

Modele zawłaszczania ziemi.

Porównanie skali prywatnych działek wiejskich (przykład Bieganowa) ze strukturą zabudowy Warszawy.
Ten coraz bardziej wyrafinowany i wyspecjalizowany sektor usług [handel ziemią] tworzy nowe rodzaje umów i form własności oraz innowacyjne instrumenty księgowe, prawne i ubezpieczeniowe. W miarę rozwoju branży jest ona z kolei uzależniona od dalszego nabywania zagranicznych gruntów jako źródła zysków. Widzimy początki utowarowienia ziemi na dużą skalę, które z kolei mogą prowadzić do finansjalizacji towaru, który nadal nazywamy po prostu ziemią1.

Saskia Sassen
PRL – POLSKA RZECZPOSPOLITA LUDOWA (1947‒1989)

Plan sześcioletni (1950–1955), oficjalnie zwanym planem budowy podstaw socjalizmu, wprowadził politykę nacjonalizacji ziemi. W jej wyniku powstały Państwowe Gospodarstwa Rolne (PGR). Głównym celem planu upaństwowienia gruntów rolnych było zaspokojenie potrzeb żywnościowych, co wymagało wzrostu produktywności i modernizacji gospodarki po wojnie. Na ziemiach zachodnich i północnych tworzeniu PGR-ów sprzyjało również słabsze przywiązanie ludności napływowej do otrzymanej ziemi, inaczej niż to miało miejsce w przypadku ziem przedwojennej Polski, gdzie związek ten był silny. Dodatkowo stopień rozwoju infrastruktury po II wojnie światowej na ziemiach przyłączonych w 1945 r. sprzyjał tworzeniu dużych gospodarstw rolnych. Wola polityczna ówczesnej władzy i brak ograniczeń w regulacji struktury własnościowej gruntów rolnych spowodowały przejmowanie terenów o powierzchni przekraczającej 100 ha w województwach: zachodniopomorskim, lubuskim, dolnośląskim i warmińsko-mazurskim. „Od połowy lat 60. narastały tendencje koncentracji PGR-ów. Rosła powierzchnia przedsiębiorstw, z 901 ha (312 PGR) w 1970 roku do 3703 ha (947 PGR) w 1980 roku. Tworzyły się wielozakładowe przedsiębiorstwa. Liczba gospodarstw [rodzinnych] rolnych spadła z 3969 w 1974 roku do 1719 w 1978 roku”2 , czyli o połowę. Warto nadmienić, że pierwotny właściciel ziem tracił jakiekolwiek prawa do gruntu i odszkodowań związanych z jego przejęciem przez państwo3 .

Proces nacjonalizacji, a w jego wyniku upaństwowienie ziemi, odegrał rolę społeczno-ekonomiczną. Poza rozwojem techniczno-gospodarczym została rozbudowana infrastruktura mieszkaniowa (do dzisiaj 50% ludności mieszka w lokalach wybudowanych w PRL ) i społeczno-kulturalna mająca wpływ na podwyższony standard jakości życia społeczeństwa wiejskiego.

Następnym krokiem w systemie polityczno-gospodarczym wzorowanym na modelu radzieckim była centralizacja: PGR-y zostały podporządkowane władzy krajowej. Decyzje o dalszym rozwoju rolnictwa i zarządzaniu ziemią były podejmowane na najwyższych poziomach organizacji administracyjnych, skąd następnie przechodziły do niższych szczebli, tworząc skomplikowany system biurokratyczny. Decyzje podejmowały osoby nieznające terenu czy aktualnej sytuacji na poziomie regionalnym. Oznaczało to planowanie rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego regionów zgodnie z priorytetami politycznymi centrum, co nie zawsze było korzystne z punktu widzenia produktywności i, co najważniejsze, nie uwzględniało wymagań mieszkańców danej wsi czy regionu. Doprowadziło to do protestów społecznych w 1980 r., kiedy to domagano się dekoncentracji zarządzania ziemią i gruntami rolnymi poprzez poprawę „efektywności, samodzielności podstawowych jednostek produkcyjnych, a także usługowego charakteru względem całego rolnictwa. W 1982 roku przeprowadzono reformę 3S (samodzielność, samorządność, samofinansowanie)”4 ‒ PGR-y zostały podporządkowane wojewodom.

il. 1. Opracowanie własne na podstawie raportów ANR, GUS i MSWiA.


Warto podkreślić, że proces nacjonalizacji, a w jego wyniku upaństwowienie ziemi odegrały również rolę społeczno-ekonomiczną. Poza rozwojem techniczno-gospodarczym została rozbudowana infrastruktura mieszkaniowa (do dzisiaj 50% ludności mieszka w lokalach wybudowanych w PRL5) i społeczno-kulturalna mająca wpływ na podwyższony standard jakości życia społeczeństwa wiejskiego. Jednakże zmienność polityki względem struktur własności ziemi oraz systemu zarządzania gruntami rolnymi doprowadziła do niestabilności i polaryzacji w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i społecznej odczuwalnej do dnia dzisiejszego6. Przykładowe porównanie wskaźników rozwoju na obszarach gmin wiejskich wskazuje, że najwyższy ich poziom jest obecnie notowany w województwach: pomorskim, zachodniopomorskim, wielkopolskim, lubuskim, dolnośląskim, łódzkim, opolskim i śląskim. Nieregularna struktura przestrzenna oraz wzrost dysproporcji rozwojowych pomiędzy regionami nie przyniosły równego rozwoju społeczno-gospodarczego, doprowadzając do kryzysu krajowego. Tak to podsumował Jerzy Bański: „Plan zagospodarowania przestrzennego Polski do 1990 r. powstał na początku lat siedemdziesiątych na fali wielkiego optymizmu. Stąd jego życzeniowy charakter i przeskalowanie założeń ekonomicznych. […] Przesadzona liczba kosztownych inwestycji doprowadziła w rezultacie do kryzysu gospodarczego, który pociągnął za sobą kryzys społeczny. Kryzys lat siedemdziesiątych zahamował rozwój, w efekcie lata osiemdziesiąte ubiegłego wieku cechowała stagnacja struktury przestrzennej”7.

STRUKTURA WŁASNOŚCI PO 1989 ROKU

Organem odpowiedzialnym za zarządzanie gruntami państwowymi po 1989 r. została nowo powstała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (od 2003 r. ANR – Agencja Nieruchomości Rolnych, a od 2017 r. KOWR – Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), której głównym celem było zmniejszenie zadłużenia państwa we własności ziemskiej, polegające przede wszystkim na wyprzedaży gruntów. Spowodowane było to niską produktywnością PGR-ów. Agencja przy sprzedaży ziemi nie stosowała specjalnych norm obszarowych. Mimo że ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu państwa weszła w życie w 1991 r., to zapisy mówiące o rozwoju gospodarstw rodzinnych i ich priorytetyzacji zostały wprowadzone dopiero w 2003 r. Zgodnie z deklaracjami ANR: „Będzie to następowało przez sprzedaż lub oddanie w dzierżawę nieruchomości rolnych z zasobu w celu powiększenia wielkości (koncentrację ziemi) istniejących i tworzenie nowych gospodarstw rodzinnych”8. Do końca istnienia ANR (do 2016 r.) „sprzedała 2703 tys. ha gruntów (57% wszystkich przejętych), w tym 2605 tys. ha ziemi rolnej, a przekazała 653 tys. ha gruntów (14%). Oznacza to, że trwale zagospodarowała 3357 tys. ha gruntów (71%). Należy także nadmienić, że ziemię rolną sprzedawały także inne jednostki państwowe, np. szkoły wyższe czy jednostki badawczo-rozwojowe”9. Osobom prywatnym pracującym w PGR-ze nie zostały przedstawione żadne zniżki bazujące na latach pracy w danych miejscowościach. Rynek został otwarty dla inwestorów. W tych warunkach rolnikom trudno było konkurować. Doprowadziło to do wyprzedaży wielkoobszarowych działek rolnych. Powierzchnia państwowej ziemi rolnej sprzedanej do końca 2018 r. wykazuje tendencję dwóch grup obszarowych wyprzedanych jednocześnie: 5–14,99 ha oraz 100 i więcej ha. Aby ukazać to w skali porównawczej, jeden obszar z grupy – 100 i więcej ha – jest trzykrotnie większy od terenu Pałacu Kultury i tylko o połowę mniejszy od Starego Miasta w Gdańsku. Największa koncentracja grupy obszarowej 100 ha i więcej nastąpiła w regionach o największej liczbie PGR-ów, czyli w województwach zachodniopomorskim, warmińsko-mazurskim i dolnośląskim. Natomiast gospodarstwa rodzinne, zazwyczaj małopowierzchniowe, o obszarze do 1 ha użytków rolnych10(grupa szczególnie ważna z punktu widzenia społecznego) skoncentrowane są w województwach wschodnich, gdzie już w czasach PRL rolnicy występowali przeciwko reformie rolnej.

Mimo że ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu państwa weszła w życie w 1991 r., to zapisy mówiące o rozwoju gospodarstw rodzinnych i ich priorytetyzacji zostały wprowadzone dopiero w 2003 r.

Ważnym aktorem w procesie wykupu ziem Skarbu Państwa jest kapitał zagraniczny. W 2004 r. po wstąpieniu RP do Unii Europejskiej ustanowiono dwunastoletni okres kontroli sprzedaży ziemi, na którą wymagana była zgoda Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Miało to na celu zrównoważenie konkurencji pomiędzy rolnikiem pochodzenia polskiego a zagranicznym. Od 1 maja 2016 r., jak wykazuje sprawozdanie MSWiA z 2018 r., obcokrajowcy „z Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej nie muszą legitymować się zezwoleniem ministra właściwego do spraw wewnętrznych na nabycie jakiejkolwiek nieruchomości, niezależnie od położenia i powierzchni nieruchomości”11, jak również mają prawo obejmować udziały lub akcje w spółkach handlowych. Największy skup ziemi przez kapitał zagraniczny miał miejsce w województwie zachodniopomorskim (32% wszystkich przejętych gruntów rolnych i leśnych) i warmińsko-mazurskim (19%). Natomiast zauważalną tendencją jest kontynuacja wykupu ziemi przez obywateli Holandii (35%) i Niemiec (38%), skutkująca przejęciem własności ziemi rolnej w wysokości 73% wszystkich wykupionych gruntów. Warto nadmienić, że największe kombinaty rolnicze w Polsce – Animex oraz Cargill Poland12– są własnością zagraniczną spółki z siedzibą w Stanach Zjednoczonych, nieposiadającej jakiejkolwiek więzi społecznej z lokalną ludnością i samorządami, co ‒ w kontekście interesu społecznego ‒ nie różni się od procesu centralizacji z czasów tworzenia Państwowych Gospodarstw Rolnych. W obu przypadkach mamy do czynienia z oderwaniem wspólnoty lokalnej od wpływu na kształtowanie otaczającej ją przestrzeni.

il. 2-3. Opracowanie własne na podstawie raportów ANR, GUS, MSWiA.


W 2016 r. weszła w życie ustawa o obrocie ziemią mająca na celu ograniczenie możliwości nabywania i zbywania ziemi rolnej przez obcokrajowców, aby zamrozić obrót ziemią w Polsce. Warto nadmienić, że dotyczyło to jedynie ziem Skarbu Państwa, które zostały przekazane pod dzierżawę. Inaczej ujmując, ziemie wyprzedane do roku 2016 nie mogą zostać objęte ustawą, a stanowią one 91,4% terenów rolnych. Ustawa założyła, że państwowa ziemia powinna zostać w Agencji Nieruchomości Rolnych (aktualnie KOWR), a podstawową formą jej zagospodarowania ma być dzierżawa. Jednakże narzucone wymogi – dzierżawca musi być rolnikiem indywidualnym mającym kwalifikacje rolnicze, prowadzić gospodarstwo rolne do 300 ha i mieszkać w danej gminie co najmniej od 5 lat – doprowadziły do utrudnienia kupna ziemi przez osoby prywatne. Do dnia dzisiejszego ustawa przeszła modyfikację i planowane są dalsze zmiany, które mają na celu upaństwowienie ziemi (czyli jedynie do 8,6% całkowitej powierzchni terenów rolnych). Niestety żadna z ustaw nie odwołuje się do integralnej polityki przestrzennej, zgodnie z którą winna być uwzględniona strategia podwyższania jakości życia na obszarach wiejskich czy też ochrony polskiej ziemi.

W 2016 r. weszła w życie ustawa o obrocie ziemią mająca na celu ograniczenie możliwości nabywania i zbywania ziemi rolnej przez obcokrajowców, aby zamrozić obrót ziemią w Polsce. Warto nadmienić, że dotyczyło to jedynie ziem Skarbu Państwa, które zostały przekazane pod dzierżawę. Inaczej ujmując, ziemie wyprzedane do roku 2016 nie mogą zostać objęte ustawą, a stanowią one 91,4% terenów rolnych.

Dodatkowym aspektem w procesie transformacji struktur własności jest zmniejszająca się powierzchnia ziemi rolnej. Zgodnie z ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych „na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej wartości produkcyjnej”. W związku z powyższym przepisy nie wyłączają całkowicie możliwości przekształcenia gruntów rolnych w budowlane, a pozwolenie można uzyskać bezpośrednio w jednostce samorządu terytorialnego. Doprowadziło to do tendencji składania wniosków ze względu na potencjalny wzrost wartości niezabudowanych nieruchomości przez znaczną część właścicieli tych gruntów13. Natomiast dla samorządu lokalnego jest to dodatkowy dochód za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w wysokości od 90 tys. do 400 tys. zł za ha14. Analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminach wskazuje, że należy oczekiwać dalszego ubytku użytków rolnych, które będą przeznaczane pod inne funkcje gospodarcze. Niesie to za sobą potencjalne konflikty w użytkowaniu ziemi. Chodzi przy tym głównie o grunty o wysokich walorach produkcyjnych, położone w sąsiedztwie większych miast, które są poddane silnej presji inwestycyjnej (funkcja mieszkaniowa), oraz o tereny, na których występuje rozproszone osadnictwo. W strefach podmiejskich obserwujemy natomiast konflikty związane z zajmowaniem gruntów rolnych pod osadnictwo i elementy infrastruktury technicznej. Kurczenie się terenów rolnych zachodzi do dnia dzisiejszego na terenie całego kraju, osiągając w dwóch województwach poziom powyżej 70 tys. ha (w celu porównawczym: powierzchnię przekraczającą wielkością obszarową jednokrotnie powierzchnię Warszawy – 50 tys. ha czy dwukrotnie Gdańska – 26 tys. ha). Natomiast zwiększenie powierzchni gruntów rolnych nastąpiło jedynie w dwóch województwach – podlaskim i lubelskim – czyli przy wschodniej granicy kraju, gdzie występuje niska wartość wymiany handlowej z sąsiadującymi państwami.

Il. 4. Opracowanie własne na bazie raportów GUS.

Podsumowując, do 1990 r. ponad 76,3% nieruchomości podległych Ministerstwu Rolnictwa i Reform Rolnych znajdowało się pod własnością prywatną, a własność publiczna stanowiła 23,7%. W 2016 r.15 własność ziemi prywatnej osiągnęła 91,4%, a ziemie Skarbu Państwa stanowiły jedynie 8,6%. Największa koncentracja ziem prywatnych rolnych znajduje się w części centralno-wschodniej Polski – województwo mazowieckie (99,1%) i świętokrzyskie (99,0%). Jedynie w województwie zachodniopomorskim udział prywatnej ziemi był najmniejszy i wynosił 74,85%. W tym przypadku warto skonstatować, że wszystkie ziemie, które znajdowały się we władaniu PGR-ów, a następnie w gestii Agencji Nieruchomości Rolnej, były wyposażone w infrastrukturę gospodarstw rolnych, w tym mieszkaniową i socjalną, sfinansowaną ze środków Skarbu Państwa, a żadna bezpośrednia rekompensata pod względem dochodu gminy czy infrastruktury społecznej nie miała miejsca w skali regionu czy osoby fizycznej będącej poprzednim właścicielem. Kto w takim razie skorzystał z tego wzrostu i transakcji?

il. 5-6. Opracowanie własne na podstawie raportów GUS.
PLANOWANIE PRZESTRZENNE OSIEDLI WIEJSKICH

Zaszłości historyczne sprawiają, że struktura własności ziemi jest nieregularna i ma krytyczny wpływ na strukturę przestrzenną gmin wiejskich. Dzisiejsze planowanie przestrzenne nie priorytetyzuje obszarów wiejskich. Formułowane cele i działania na terenach wiejskich są ogólnikowe i rzadko uwzględniają specyfikę regionalną lub wewnątrzregionalną16. Gminy wiejskie i miejsko-wiejskie są w niewielkim stopniu pokryte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego17. Niesie to za sobą zagrożenia związane z potrzebą kształtowania ładu przestrzennego i racjonalnego zagospodarowania gruntów. Najmniejsze pokrycie w planach miejscowych mają gminy typowo rolnicze. Gminy posiadające jeden plan zaspokajają ogólne potrzeby w zakresie kształtowania struktury przestrzennej, zaś jednostki posiadające wiele szczegółowych planów przygotowują je dla konkretnych celów inwestycyjnych. Aby ukazać aktualny stan osiedli wiejskich i ich zróżnicowanie przez przemiany struktur własnościowych, została wykonana analiza porównawcza rozwoju przestrzennego – układ pól i klasyfikacje grup obszarowych – w trzech wybranych regionach o najwyższym i najniższym stopniu nabywania gruntów z wysokim udziałem spółek zagranicznych. Następujące osiedla wiejskie przedstawiają trzy grupy: (1) małoobszarowe – Osnowo i Brzozowo (województwo kujawsko-pomorskie), (2) średnioobszarowe – Michałówek (województwo opolskie) i (3) wielkoobszarowe – Bieganów (województwo lubuskie).


Jak można spostrzec, na analizie wielkości oraz układu pól Osnowa i Brzozowa przeważa własność ziem z gospodarstwami indywidualnymi, gdzie ziemię uprawia się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Silna przewaga ochrony ziemi prywatnej od czasów PRL spowodowała zatrzymanie integracji firm wielkoobszarowych z tkanką wiejską. Doprowadziło to do wyodrębnienia i utworzenia nowego osiedla wiejskiego, które zostało całkowicie wykreowane i przekazane pod specyficzną inwestycję – wielozakładowe gospodarstwo rolne – oraz kapitał zagraniczny. Można wnioskować, że wyprzedaż ziemi nastąpiła jedynie ze względu na niską wartość gruntu oraz mało atrakcyjną lokalizację – bezpośrednie położenie przy autostradzie i bliskość do międzygminnego składowiska odpadów. Natomiast w przypadku wsi Michałówek, gdzie zbalansowany jest podział pól – średnioobszarowe oraz małoobszarowe – hale przemysłowe zostały zintegrowane w planowaniu przestrzennym i rozlokowane pomiędzy osiedlami wiejskimi.


Najbardziej drastycznym i inwazyjnym przykładem jest wieś Bieganów, gdzie w latach 1949‒1990 funkcjonowało Państwowe Gospodarstwo Rolne, dające zatrudnienie większości mieszkańców wsi. Zachowana została zarówno struktura gospodarcza, jak i socjalna z czasów PRL – blok mieszkalny wielorodzinny, ogrody działkowe, przestrzeń sportowo-rekreacyjna (socjalna) oraz ośrodek kultury (w pobliskiej wiosce na terenie gminy) – bez dodatkowego wpływu na jej rozbudowę, modernizację czy przekształcenie. Jednakże istotnym elementem była zmiana formy władania ziemią, począwszy od Skarbu Państwa, a skończywszy na właścicielu zagranicznym. Przykład Bieganowa wskazuje, że struktura własności ziemi PGR-ów stwarza najkorzystniejsze warunki do prywatyzacji, zwłaszcza przez kapitał zagraniczny (rozwinięta infrastruktura oraz korzystna strefa tranzytowa na zachodniej granicy z UE). Aby podkreślić drastyczność sytuacji, należy zaznaczyć, że majątek państwowy, który miał przyczynić się do szybkiego rozwoju gospodarczego – wpłynąć na krajową czy lokalną gospodarkę, aktualnie został pochłonięty przez zagraniczny kapitał.

Il. 7. Skala porównawcza jednej działki grupy obszarowej “100 i więcej ha” z wielkością działki Pałacu Kultury i Starego Miasta w Gdańsku. Opracowanie własne. A – Bieganów, B – Warszawa, C – Gdańsk.


Powyższe przykłady udowadniają, że w okresie po 1989 r. mamy do czynienia z kontynuacją procesu konsolidacji ziem odpowiadającego na zapotrzebowanie prywatnych i zagranicznych mikrointeresów. Proces tworzenia wielkoobszarowych gospodarstw rolnych jedynie zmienił formę polityczną, pierwotnie administrowaną przez Skarb Państwa, a w dzisiejszych czasach przez prywatnych inwestorów. Największym zagrożeniem dla rozwoju danych osiedli wiejskich jest dodatkowy udział spółek zagranicznych, ponieważ zysk z produkcji rolnej nie trafia do budżetu gminy czy państwa, ale jest wyprowadzany za granicę. Inaczej ujmując, kapitał państwowy oraz tradycyjne gospodarstwa indywidualne na obszarach wiejskich przygotowały „grunt” pod nowe potrzeby zaawansowanego kapitału globalnego (kapitalizmu), oferując ziemię pod uprawę oraz dostęp do wody, minerałów i infrastruktury technicznej, a zyskując w zamian jedynie degradację przestrzeni i zanieczyszczenie środowiska.

KONSEKWENCJE

Od początku reformy rolnej (1944–1948) polskie osiedla wiejskie stały się centrum walki terytorialnej, będącej odzwierciedleniem przemian społecznych, gospodarczych oraz politycznych, gdzie likwidacja warstwy ziemiańskiej, upaństwowienie ziemi i agresywna kolektywizacja przeistoczyły gwałtownie warunki życia ich mieszkańców. Obecna skala nabywania gruntów przez sektor prywatny na wsiach rozszerzyła się do tego stopnia, że poprzez wykup nieruchomości ma ona istotny wpływ na standard zamieszkiwania danego obszaru przez lokalną społeczność. Niebezpieczeństwo tej trwającej transformacji polega na jej tendencji do modyfikowania struktury własności i wpływania na sposób użytkowania gruntów, aby odpowiadał prywatnym mikrointeresom. Te mechanizmy ekonomiczne i związane z nimi nieskończone, nieuregulowane transakcje sprawiają, że odpowiedzialność za stworzenie nadającej się do życia tkanki wiejskiej zostaje oderwana od własności, pozwalając prywatnemu inwestorowi stworzyć infrastrukturę, która jest całkowicie nastawiona na zysk i stworzona niekoniecznie, aby oferować spójną przestrzeń i dobre warunki życia. Mając to na uwadze, warto zadać pytanie: czy ziemia jest przedmiotem handlu czy wspólnym dobrem?

Mechanizmy ekonomiczne i związane z nimi nieskończone, nieuregulowane transakcje sprawiają, że odpowiedzialność za stworzenie nadającej się do życia tkanki wiejskiej zostaje oderwana od własności, pozwalając prywatnemu inwestorowi stworzyć infrastrukturę, która jest całkowicie nastawiona na zysk. Mając to na uwadze, warto zadać pytanie: czy ziemia jest przedmiotem handlu czy wspólnym dobrem?


Analiza polemik dotyczących własności ziemi i wydarzeń politycznych związanych z tym zagadnieniem nie ukazuje obszernej problematyki, sprowadzając ją do licytacji, „za którego rządu obcokrajowcy kupili najwięcej ziemi?”18 i w jakim procencie. Jak wynika z raportu ANR i MSWiA, w latach 1992–2018 liczba wykupu ziem przez spółki czy osoby fizyczne z obywatelstwem polskim lub zagranicznym gwałtownie rosła, co wskazuje na tę tendencję jako normę w transakcjach ekonomicznych Skarbu Państwa i równocześnie na zmniejszenie areału należącego do polskich podmiotów. Brak komunikacji i dyskusji dotyczącej tematyki prywatyzacji i jej wpływu na nierówną jakość życia społecznego nie uświadamia wagi tego zagrożenia w skali czy to regionalnej, czy krajowej. Ten złożony proces doprowadził w konsekwencji do wywłaszczenia terenów miejskich lub wiejskich. Umożliwiło to również instytucjonalne przeniesienie kontroli nad zarządzaniem zasobami przez państwo na podmioty prywatne, w tym również zagraniczne. Jak zostało to ujęte w skali globalnej przez Saskię Sassen: „Nie sam fakt przejmowania ziemi przez podmioty zagraniczne jest tutaj problemem, ponieważ udział kapitału zagranicznego od dawna jest częścią historii gospodarczej świata, a ponadto istnieją również pozytywne powody niektórych przejęć, takie jak tworzenie rezerwatu przyrody. Dla mojej argumentacji istotny jest fakt, że gwałtowny wzrost własności zagranicznej znacząco zmienia charakter lokalnych gospodarek, zwłaszcza własności ziemi, i zmniejsza suwerenną władzę państwa nad jego terytorium”19.


W aktualnej strukturze własności ziemi i jej wpływu na rozwój społeczno-gospodarczy można zauważyć główne współczesne kierunki zagrożeń: istnienie wielkopowierzchniowych gruntów rolnych, nieproporcjonalną własność ziem, zmianę użytkowania gruntów rolnych i nabywanie ziemi przez kapitał zagraniczny. Używając tego jako punktu odniesienia, można wykazać, że ciągłe i nieregulowane nabywanie gruntów rolnych przez kapitał prywatny, zwłaszcza zagraniczny, negatywnie wpływa na integralny rozwój regionu, pomijając kwestię jakości życia społeczności wiejskich.

NOWA REFORMA ROLNA?

W świetle przytoczonych argumentów proponuję nową „reformę rolną”, której głównym priorytetem powinno być wykupienie ziemi przez Skarb Państwa i decentralizacja zarządzania. Wykup i zbalansowany podział ziem – prywatnej i państwowej – powinien być planem długoterminowym, sformułowanym jako jeden z głównych celów strategicznych. Przyjęta teza może wydawać się kontrowersyjna w świetle wydarzeń historycznych. Jednakże argumentuję ją tym, że proponowana reforma wymaga nowej struktury zarządzania, kwestionującej ówczesne centralne monitorowanie i kontrolę gruntów rolnych – niezmieniającą się od czasów PGR-ów. Przedstawiona tu propozycja reformy rolnej ma sprowokować debatę publiczną w celu znalezienia zdrowej równowagi między dwoma skrajnościami ideologicznymi ‒ nacjonalizacją ziemi z jednej strony i prywatyzacją ziemi z drugiej. Dodatkowo powinna ona skierować debatę przeciwko neoliberalnemu dogmatowi, zgodnie z którym jedynie wolny rynek jest efektywny i skuteczny, a instytucje publiczne nieefektywne i niewystarczające.

Narzędziem do ograniczenia utowarowienia ziemi jest promocja alternatywnych modeli dzierżawy. Ważnym aspektem praktykowania dzierżawy jest rozdział prawa do użytkowania od własności ziemi prowadzący do obniżenia lub całkowitego usunięcia spekulacji wartością ziemi.


Krótkoterminowym celem zmierzającym do wdrożenia takiej reformy rolnej byłoby zatrzymanie wykupu ziemi Skarbu Państwa bez jakichkolwiek wyjątków. Rozmawiamy tutaj o skali i powierzchni marginalnej (w granicach 8% udziału ziemi rolnych w skali Polski). Jednym z długoterminowych celów proponowanej reformy rolnictwa jako głównego punktu strategicznego powinna być redukcja spekulacji na wartość ziemi. Spekulacja nie tworzy nic wartościowego. Podwyższone ceny gruntów powodują, że mieszkańcy i przedsiębiorstwa rezygnują z najcenniejszych i najbardziej żyznych gruntów na rzecz tańszych, mniej atrakcyjnych i bardziej oddalonych miejsc. Powoduje to niekontrolowany rozwój, który szkodzi środowisku, wymaga kosztownego powielania infrastruktury i zmniejsza wydajność ekonomiczną. Narzędziem do ograniczenia utowarowienia ziemi jest promocja alternatywnych modeli dzierżawy. Ważnym aspektem praktykowania dzierżawy jest rozdział prawa do użytkowania od własności ziemi prowadzący do obniżenia lub całkowitego usunięcia spekulacji wartością ziemi. W tym przypadku dla obu stron – zarówno państwa, jak i prywatnej działalności – są to uwarunkowania sprzyjające. Dla prywatnej firmy/osoby likwidujemy kwotę na zakup gruntu na początku i jedynie ograniczamy się do wstępnej inwestycji w formie zakupu wymaganej infrastruktury, umożliwiającej rozpoczęcie działalności. Inaczej ujmując, likwidujemy połowę wydatków, które dzisiejsze gospodarstwo musiałoby zainwestować. Ten fakt umożliwia konkurowanie o prawo do dzierżawy mniejszym i początkującym gospodarstwom indywidualnym. Państwo natomiast otrzymuje dzięki temu długoterminowy zrównoważony dochód w postaci podatków, które mogą zostać należycie redystrybuowane w skali regionalnej na potrzeby gospodarczo-społeczne. Inaczej mówiąc, podatek od nieruchomości stosowany w odniesieniu do wartości gruntów zostaje zwrócony do sektora publicznego, gdzie poddawany jest „recyklingowi” i może być inwestowany w infrastrukturę społeczną. Poprzez wdrożenie prawa do użytkowania własność publiczna staje się wolna od spekulacji, która odbywa się jedynie na istniejącej infrastrukturze (jakości magazynów/spiżarni, zainstalowanych ciągów wodnych, elektryczności czy dostępu do publicznej drogi). Określenie ramy czasowej na dzierżawę powinno być elastyczne – od 10, 20 do 40, 60 lat – bazujące na wytycznych strategicznych, potrzebnych w skali krajowej, a także, co najważniejsze, lokalnej.

Il. 8. Analiza porównawcza rozwoju przestrzennego – układ pól i klasyfikacje grup obszarowych – w trzech wybranych regionach o najwyższym i najniższym stopniu nabywania gruntów z wysokim udziałem spółek zagranicznych. A – Osnowo i Brzozowo B – Michałówek C – Bieganów. Opracowanie własne.

Następnym celem reformy rolnej powinna być modyfikacja struktury zarządzania. Centralne zarządzanie ziemią poprzez ANR czy KOWR ukazane na tle historycznym uznano za katastroficzne. Ignorowano zróżnicowanie lokalnych uwarunkowań. W Polsce główną instytucją nadzorującą gospodarkę ziemią jest Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W jego strukturze znajduje się Departament Gospodarki Ziemią, który

realizuje zadania Ministra dotyczące gospodarki ziemią, wspierania przemian struktury agrarnej i rewindykacji nieruchomości rolnych, planowania przestrzennego, ochrony gruntów rolnych, geodezji rolnej, klasyfikacji gruntów, melioracji i inżynierii wodnej, technicznych środków produkcji dla rolnictwa, kształtowania infrastruktury technicznej wsi, wykorzystania odnawialnych źródeł energii, w tym biomasy na cele energetyczne, zestawiania potrzeb jednostek podległych lub nadzorowanych na niektóre wydatki majątkowe oraz ewidencjonowania i kontroli ich wykorzystania, a także nadzoru nad Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa nie objęte zakresem działania innych departamentów20.

Jak widać, zakres działalności i odpowiedzialności tego departamentu jest zbyt duży, co zagraża jakości i efektywności realizacji zadań i obowiązków nałożonych na tę jednostkę organizacyjną. Jako przykład można podać planowane zmiany dzierżawy gruntów w latach 2023‒203321. Zakłada się w nich likwidację wielkoobszarowych gospodarstw – powstałych głównie na terenach popegeerowskich – uznając za główną i prawie jedyną wytyczną udzielenia dzierżawy wielkość działki, co nie uwzględnia jakiejkolwiek polityki przestrzennej. Prawo dotyczące wykorzystania ziemi traktowane jest instrumentalnie, podlega naciskom politycznym oraz interesom prywatnych inwestorów. W związku z tym należy uwzględnić rolę lokalnych użytkowników ziemi w zarządzaniu terytorialnym i ekosystemami, uznając, że zrównoważony rozwój najlepiej osiągnąć poprzez partycypacyjne podejmowanie decyzji i zarządzanie na poziomie terytorialnym, nadając lokalnym użytkownikom ziemi i ich społecznościom uprawnienia władzy, środki i zachęty do ponoszenia tej odpowiedzialności. Priorytetem powinno być wmocnienie niezależności władz lokalnych od centralnego zarządzania gruntami .

Ziemia nie jest ani typowym towarem, ani typowym środkiem produkcji. Nie może być więc poddana wyłącznie mechanizmom rynkowym i wymaga zaangażowania oraz troski publicznej.

Konieczna jest zmiana paradygmatu i domaganie się nowej reformy rolnej, w której ziemia jest dobrem wspólnym w zarządzie państwa, a nie źródłem przetargów czy akumulacji kapitału. Problem dotyczy niedostrzegania i niedoceniania znaczenia ziemi, zwłaszcza rolniczej, w zaspokajaniu wielu fundamentalnych potrzeb społecznych, często odległych od zwykłych potrzeb żywnościowych. Zarówno odpowiedzialność państwa, jak i odpowiedzialność społeczna znajduje się w Konstytucji RP z 1997 r. i w najważniejszych dokumentach wyznaczających ramy polityki gospodarczej, społecznej, regionalnej i środowiskowej w Polsce22. Ziemia nie jest ani typowym towarem, ani typowym środkiem produkcji. Nie może być więc poddana wyłącznie mechanizmom rynkowym i wymaga zaangażowania oraz troski publicznej.


POKAŻ PRZYPISY

  1. S. Sassen, Expulsions, London 2014, s. 81.
  2. P. Kraciński, Proces prywatyzacji zasobu własności rolnej Skarbu Państwa,w: „Zeszyty Naukowe SGGW w Warszawie. Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej” 2013, nr 102, s. 51‒52.
  3. T. Figlus, Przemiany struktur przestrzennych osadnictwa wiejskiego, w: Ciągłość i zmiana. Sto lat rozwoju polskiej wsi, red. M. Halamska, M. Stanny, J. Wilkin, Warszawa 2019, s. 709–739.
  4. P. Kraciński, dz. cyt., s. 51‒52.
  5. Oprac. własne na podstawie danych GUS (Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań).
  6. J. Bański, Miejsce obszarów wiejskich w planowaniu przestrzennym, w: Ciągłość i zmiana. Sto lat rozwoju polskiej wsi, red. M. Halamska, M. Stanny, J. Wilkin, t. 2, Warszawa 2019, s. 741‒760.
  7. Tamże, s. 749.
  8. W. Dzun,Wpływ utworzenia i rozdysponowania Zasobu Własności Rolnej SP na strukturę gospodarstw rolnych, w: „Zagadnienia Ekonomiki Rolnej” 2015, nr 3, s. 52.
  9. A. Jędruchniewicz, J. Maśniak, Przemiany własnościowe ziemi rolnej w Polsce, w: „Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiegow Warszawie. Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej” 2018, nr 121, s. 30.
  10. W. Dzun, Gospodarstwa rolne o obszarze do 1 ha w procesie przemian systemowych i integracji z UE, w: „Wieś i Rolnictwo” 2017, nr 1.
  11. Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji w 2018 r. ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców,Warszawa 2018.
  12. Według rankingu Złota Setka Polskiego Rolnictwa 2018. Źródło: Wprost.
  13. A. Hałasiewicz, Rekomendacje dla polityki wykorzystania ziemi, w: Ziemia ginącym i podlegającym degradacji zasobem rolnictwa i obszarów wiejskich, red. J. Wilkin, Warszawa 2018.
  14. Źródło: sejm.gov.pl.
  15. o roku 2016 Agencja Nieruchomości Rolnej istniała i zarządzała ziemiami państwowymi. Również po tym okresie spółki czy/i firmy zagraniczne nie musiały zdobywać zezwoleń przez MSWiA na wykup ziem.
  16. J. Bański, Gospodarka przestrzenna na obszarach wiejskich, w tym zapewniająca racjonalne wykorzystanie zasobów ziemi, w: Ziemia ginącym i podlegającym degradacji zasobem rolnictwa i obszarów wiejskich, Warszawa 2018.
  17. J. Bański, Miejsce obszarów wiejskich w planowaniu przestrzennym, w: Ciągłość i zmiana. Sto lat rozwoju polskiej wsi, t. 2, red. Maria Halamska, Monika Stanny, Jerzy Wilkin, Warszawa: Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN, 2019, s. 754.
  18. P. Jaźwiński, Za którego rządu obcokrajowcy kupili najwięcej ziemi? Sprawdzamy, online: https://konkret24.tvn24.pl/polska,108/za-ktorego-rzadu-obcokrajowcy-kupili-najwiecej-ziemi-sprawdzamy,958679.html (data dostępu: 10.08.2019).
  19. S. Sassen, dz. cyt., s. 81.
  20. Informacja ze strony internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 27.07.2018.
  21. Czy grozi nam powtórka z upadku PGR-ów?, online: https://serwisy.gazetaprawna.pl/rolnictwo/artykuly/1479217,czy-grozi-nam-powtorka-z-upadku-pgr-ow.html (data dostępu: 26.05.2020).
  22. W Konstytucji RP, przyjętej przez Zgromadzenie Narodowe w 1997 r., znajduje się następujący zapis: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolność i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju” (Rozdz. I, art. 5).
Więcej tekstów
Prawo do miasta, czyli do czego?