kwartalnik rzut

Prawo do miasta, czyli do czego?

il. Z. Jarzyńska

Partycypować, czyli ponosić wspólnie z kimś koszty przedsięwzięcia lub mieć udział w zyskach.

Słowo „partycypować” kojarzy się pozytywnie zwłaszcza młodym pokoleniom i to do tego stopnia, że stało się słowem-wytrychem używanym przez media, polityczki czy architektki chcące podkreślić wartość społeczna swoich projektów. Starsze pokolenie być może zdefiniuje partycypację trochę inaczej – jako uczestnictwo pracowniczek w procesie produkcji i uzyskanych z niej zyskach.

Choć dla wielu partycypacja wydawać się może jedynie dodatkiem do planowania urbanistycznego, dotyczy ona sprawy elementarnej – publicznego, swobodnego i świadomego dysponowania niezbywalnym prawem do miasta i jego zasobów.

Różne formy społecznej partycypacji są regulowane w Polsce przez procesy planistyczne m.in. w dwóch najważniejszych modelach: konsultacji – przy uzgadnianiu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w skrócie MPZP) oraz wyboru projektów do realizacji – w ramach budżetów obywatelskich (eks-partycypacyjnych1). Sformalizowana rola oraz wynikające z niej pole manewru mieszkanek i obywatelek są jednak mocno ograniczone. Niezrażone trudną sytuacją prawną mieszkanki, urzędniczki i działaczki ruchów miejskich szukają jednak, już od ponad dekady, nowych sposobów, narzędzi i języka prawdziwego dialogu o mówiącego naszych problemach, potrzebach i celach związanych ze wspólnym tworzeniem i użytkowaniem miast. Złość, bezsilność i zrezygnowanie wydają się powoli ustępować miejsca wierze w realne sposoby wykorzystania potencjału i rosnącej wiedzy „zwykłych” mieszkanek. Choć dla wielu partycypacja wydawać się może jedynie dodatkiem do planowania urbanistycznego, dotyczy ona sprawy elementarnej – publicznego, swobodnego i świadomego dysponowania niezbywalnym prawem do miasta2 i jego zasobów.

Czy ktoś powiedział partycypacja?

Partycypacyjne „doświadczenie”, oferowane do tej pory przez ogólnopolski system legislacyjny, ma raczej marginalne znaczenie dla kształtowania przestrzeni i zarządzania nią. Konkursowe głosowanie w budżetach obywatelskich, bez względu na to jak przyjemne (wg. Kacpra Pobłockiego porównywalne do teleturnieju audiotele3), nie daje mieszkankom możliwości wypowiedzenia się w tematach najbardziej znaczących, takich jak projekty większych założeń przestrzennych, finansowanie przekształceń i modernizacji infrastrukturalnych czy strategie zmniejszające emisję gazów cieplarnianych w obrębie metropolii.

Pierwotny zamysł budżetów partycypacyjnych, stworzony pod koniec lat 80. w Porto Alegre, stanowił rzeczywistą strukturę demokracji bezpośredniej4. Jego polska modyfikacja polega raczej na tym, żeby głosujące strony wybierały sprawy bliskie ich sercom i zaspokojone nie kwestionowały już metod dystrybucji pozostałych 99 proc. budżetu. Koncepcja „budżetu obywatelskiego” to nie tylko jedno z największych do tej pory przedsięwzięć wychowawczych i promocyjnych, lecz także sprytne narzędzie konserwacji istniejących struktur władzy. Co więcej, osoby oddające głos trudno raczej nazwać aktywnymi uczestniczkami procesu. Formuła, choć zakłada etap zgłaszania projektów przez mieszkańców, nie zaprasza do wspólnotowego kształtowania przestrzeni, jak zauważa Markus Miessen w „Koszmarze partycypacji”5, raczej pomaga w odróżnieniu większości od mniejszości. W obecnym układzie mieszkanki zapraszane są do przedstawiania własnych pomysłów tylko wtedy, gdy trzeba np. wybrać zabawkę lub mebel do wcześniej wykreowanej przestrzeni publicznej.

Formuła, choć zakłada etap zgłaszania projektów przez mieszkańców, nie zaprasza do wspólnotowego kształtowania przestrzeni, jak zauważa Markus Miessen w „Koszmarze partycypacji”, raczej pomaga w odróżnieniu większości od mniejszości

„Konsultacja w urbanistyce polega zaś przede wszystkim na otwarciu skrzynki pocztowej gminy i biura projektowego na dowolnej natury „wnioski do planu”, a następnie na zebraniu opinii o prawie gotowym projekcie, już po jego publicznej prezentacji (choć w Warszawie wprowadzane są powoli dodatkowe spotkania konsultacyjne przed sporządzeniem projektu). Powinnyśmy w tej sytuacji oczekiwać, że rzetelnie zebrane uwagi mieszkanek będą mieć realne znaczenie przy sporządzaniu właściwego planu lub studium, zazwyczaj niestety spotkania i dyskusje mają charakter informacyjny i terapeutyczny. 

W momencie publikacji tego artykułu, na portalu konsultacje.um.warszawa można znaleźć dwa ogłoszenia o odbywających się właśnie konsultacjach społecznych, w tym jedna dotycząca warszawskiej polityki żywieniowej6. Jeśli to dla nas za mało, zawsze możemy zebrać podpisy od 1000 uprawnionych do głosowania obywatelek pod poprawnie sformułowanym wnioskiem7 o wykonanie konsultacji na interesujący nas temat, najlepiej bliski politycznym celom aktualnych władz8. Warszawski Panel Klimatyczny zaczął się właśnie od takiego skromnego wniosku złożonego w czerwcu 2019 r. 

Boska komedia partycypacji.

Jak ukształtowana jest relacja pomiędzy urzędniczkami i uczestniczkami procesów partycypacyjnych? Sherry Arnstein określiłaby sporą część naszych praktyk mianem tokenizmu, czyli przedmiotowego traktowania stron partycypujących przez realnie wpływowe podmioty. Ja dostrzegłabym w nich również elementy terapii i niesubtelnej manipulacji.

Osiem stopni społecznej partycypacji wg. Sherry Arnstein, il. Z. Jarzyńska

W przełomowym artykule z 1969 r. Arnstein9 nazwała i posegregowała istniejące modele działania w formie drabiny prowadzącej przez osiem piekielnych kręgów partycypacji. Droga wiedzie od pełnej obywatelskiej kontroli nad instytucjami podejmującymi decyzje i tworzącymi plany przestrzenne przez haniebne praktyki manipulacji osobami powołanymi do zespołów eksperckich lub doradczych, i uzasadniania samą ich obecnością słuszności gotowego projektu, aż do w pełni zamkniętych, autorytarnych systemów decyzyjnych. Jedno z najciekawszych spostrzeżeń Arnstein dotyczy modelu partnerskiego, który zakłada równomierny podział składu zespołów: projektowych, doradczych i decyzyjnych, pomiędzy instytucje i mieszkanki. Ta forma współpracy nigdy nie jest preferowana przez administracje publiczne; we wszystkich znanych autorce przypadkach obywatelki musiały same taką relację wywalczyć.

Tekst został napisany ponad pół wieku temu, tym bardziej rozczarowująco wypada  porównanie całej puli modeli współpracy obserwowanych przez Arnstein z polskimi regulacjami sprowadzającymi partycypację do roli konsultacyjnej oraz jej barwnych synonimów: roli doradczej i inicjatywnej10. Pamiętajmy, że wielopoziomowa demokracja przedstawicielska zabezpiecza nasze (choćby i pośrednie) prawo do udziału w dotyczących nas procesach planistycznych. Oznacza to, że regularnie wybieramy w demokratycznych wyborach władze samorządowe, które podejmują decyzje ostatecznie kształtujące naszą wspólną przestrzeń. Trudno powiedzieć, jak bardzo świadomie korzystamy z tego prawa i czy zawsze wiemy, jaką politykę przestrzenną planują prowadzić nasze kandydatki. Zdecydowanie łatwiej jest nam skwitować, że czujemy się pionkami, które tylko legitymizują status quo. 

Czy ktokolwiek zastanawia się jeszcze, jaka idea przyświecała projektantce pierwszej szachownicy plenerowej? il. Z. Jarzyńska

Według Artura Jerzego Filipa, my, projektantki poszłyśmy na tak zwany kompromis skali – planować da się albo w dużej skali, albo demokratycznie11. Całe pokolenie architektek i urbanistek dobrowolnie zrezygnowało z tworzenia długofalowych planów przestrzennych i zaangażowało się w zamian w (romantyzowaną) bezpośrednią współpracę z użytkowniczkami. Miałyśmy zacząć od tzw. oddolnych inicjatyw i tymczasowych rozwiązań. Zaangażowane społeczności miały się w tym procesie zintegrować i zainspirować do działania nad kolejnymi, ambitniejszymi, projektami. Szkoda, że miejsca po pogubionych plastikowych figurach muszą być teraz uzupełniane przez mieszkanki pozostawione samym sobie ze „zrealizowanym” projektem.

Rozdają klucze do miasta!

Spróbujmy przyjrzeć się wszystkim tym, którzy wychodzą poza ramy społeczności nazwanej przez pewne władze samorządowe  „pieniaczami” i  „zawodowymi społecznikami”12. Milcząca większość nie zabiera głosu z wielu powodów, m.in. braku wiary w widoczne efekty mozolnej pracy koncepcyjnej oraz poczucia bezsilności w relacji z władzami. Obywatelskie wykluczenie może nasilać się szczególnie w sytuacji braku odpowiedniego kapitału kulturowego i mocnego  zaplecza infrastruktury społecznej. Powyższy problem najlepiej rozumieją doświadczone działaczki, studentki oraz wolontariuszki ruchów miejskich, organizacji pozarządowych i organizacji edukacyjnych, działające na terenie wielu miast, nie tylko w Polsce. Center for Urban Pedagogy (w skrócie CUP) uchodzi za jedną z najstarszych i najbarwniejszych grup zajmujących się tym problemem w Nowym Jorku. Jej mit założycielski dzieli z najsłynniejszymi startupami skromne i przepracowane początki, jednak wyróżnia ją (niemal statutowa) niezależność finansowa i instytucjonalna. Oddolna inicjatywa, napędzana ogromnym wysiłkiem i całkowitym oddaniem sprawie zaledwie kilku utalentowanych projektantów, dopiero w 2005 r., gdy założyciele wreszcie odważyli się przekazać opiekę nad nią kolejnemu pokoleniu aktywistów, potwierdziła swoją prawdziwą wytrzymałość i potencjał. 

CUP w pierwszych latach swojej działalności zajmowało się edukacją, tworzeniem wystaw, broszur, książek i gier przy współpracy organizacji walczących o prawa lokatorskie, bezpieczeństwo w mieście czy infrastrukturę sanitarną. Dzięki zaangażowaniu m.in. uczennic oraz ogromnemu wkładowi graficzek, materiały CUP tłumaczą nowojorczankom ich prawa, naświetlają marginalizację nieuprzywilejowanych społeczności oraz wspierają w upodmiotowieniu i umocnieniu pozycji mieszkanek w nierównej walce o prawo do stanowienia o mieście.

Projekt Vendor Power (2010) fot. dzięki uprzejmości Center for Urban Pedagogy

Dlaczego w standardowym programie nauczania podstaw przedsiębiorczości nie ma nic o działaniu spółdzielni, kooperatyw czy lekcji na temat:  „na co wydawane są lokalne podatki”? Na szczęście, aby znać rozwinięcie skrótów MPZP i BAIPP, nie trzeba już iść na studia z gospodarki przestrzennej czy architektury. Polskie urzędniczki i projektantki zmieniają swoją metodologię pracy tak, żeby nowe konsultacje społeczne były przyjazne i atrakcyjne dla osób biorących w nich udział.  „Plan na Plan”13 opisuje m.in. historię sukcesu pawilonu konsultacyjnego i omawia kluczową rolę makiety w rozmowie z lokalna społeczniością. Cierpliwości!, jak twierdził Henri Lefebvre:  „Aby się ukonstytuować i ukierunkować praktykę społeczną, nauka o mieście wymaga czasu historycznego”14.

W poszukiwaniu wspólnego sensu.

John Forester stwierdził w 1985 r., że publiczne konsultacje są mylnie rozumiane przez projektantki jako okazja do zebrania głosów na temat wariantów istniejącej już koncepcji 15. Jako argument potwierdzający błędność tego założenia podaje swoje doświadczenie z Warsztatów Charrette, w trakcie których mieszkanki, pytane o lokalizację konkretnych elementów parku, np. ławki, śmietnika i fontanny, wielokrotnie wyrażały sprzeczne opinie. Oczywiście wina za nieudane spotkanie nie leży w tym przypadku po stronie partycypujących, najmniejszych wątpliwości nie budzi ich zaangażowanie i cenna wiedza wynikająca z codziennego doświadczania danej przestrzeni. Problem tkwi raczej w formacie rozmowy oraz  niezrozumieniu unikalnej perspektywy wnoszonej do dyskusji przez tzw. osoby z zewnątrz. 

Rozmowa powinna otwierać się przede wszystkim na współtworzenie odpowiednich pytań i wspólne wypracowanie logiki działania (design as making sense together).


Forester postuluje, że tego typu rozmowa powinna otwierać się przede wszystkim na współtworzenie odpowiednich pytań i wspólne wypracowanie logiki działania (design as making sense together). Markus Miessen twierdzi nawet, że partycypacja powinna działać jak pole siłowe – zdefiniowana przez uczestniczki przestrzeń konfliktu, gdzie uczestniczące mają prawo, zamiast dążenia za wszelką cenę do konsensusu, po prostu się nie zgadzać16. Nieprzemyślane i zbyt pośpieszne zmierzanie do  porozumienia i rozwiązania problemu efektywnie zamyka dyskusję o tym, co faktycznie stanowi problem. Niekompetencja, chaos i zewnętrzność to zasoby, które możemy i powinnyśmy wykorzystywać do tworzenia kompletnie nowych relacji i zależności. Przykładowo, wśród mieszkanek biorących udział w Twoich warsztatach może znaleźć się osoba, która zdecydowanie przeciwstawi się budowie kolejnego placu zabaw i zgłosi potrzebę dofinansowania innego projektu. Załóżmy, że mówczyni ma rację. Czy nie byłoby wspaniale, gdyby zarówno organizatorki spotkania, jak i projektantki i uczestniczki, potraktowały poważnie nową koncepcję, która wywraca dotyczasową pracę do góry nogami i zrealizowały w efekcie konsultacji faktycznie najlepszą inwestycję?

Projekty realizowane przez Center for Urban Pedagogy il. dzięki uprzejmości CUP

Zmieniać system od środka, czyli gdzie?

Prawo do kształtowania danego zasobu i kształtowania go, w tym wypadku przestrzennego, wynika najczęściej ze stosunku własności. Naturalnie poszukuje się więc systemowych rozwiązań, które umożliwią nieuprzywilejowanym społecznościom prawdziwe, nawet jeśli tylko tymczasowe, wchodzenie w posiadanie części miasta w sposób niezależny od wolnego rynku. Tak zwane Community Land Trusts (w skrócie CLT) w USA zajmuje się pozyskiwaniem praw do użytkowania, przez maksymalnie 99 lat, gruntów pochodzących z zasobów miejskich/stanowych oraz tworzeniem na nich nowych zasobów przestrzeni publicznych, w szczególności ogrodów i parków, oraz tanich mieszkań, których właścicielkami zostają mieszkanki. CLT umożliwiają więc oddzielenie własności ziemi od własności znajdującej się na niej inwestycji. Kluczowa jest jednak społeczność, która dane CLT tworzy, przejmuje inicjatywę finansową i realizacyjną oraz deklaruje gotowość do zarządzania terenem przez lata. 

Szczególne prawo do głosu uzyskują również społeczności zaangażowane w panele obywatelskie – lokalne instytucje administracyjne rekrutują zespół kilkudziesięciu losowo wybranych – ale reprezentatywnych dla całej społeczności – panelistów, którzy następnie wspólnie opracowują dla gminy strategię i rekomendacje w ściśle określonej sprawie. Ma to być demokracja deliberacyjna w czystej formie, gdzie manualnie tworzy się przestrzeń konfliktu pomiędzy aktorami zaangażowanymi z zewnątrz, a następnie przeprowadza się demokratyczne głosowanie. Przykładowo, lublińscy paneliści w 2018 r. opracowali 55 rekomendacji dotyczących sposobów poprawy jakości powietrza w mieście, a lokalny samorząd zobowiązany jest je wdrożyć w formie prawa17. Wyżej wspomniany Warszawski Panel Klimatyczny przegłosował np.  „Sformułowanie jednoznacznych, wymiernych celów dotyczących neutralności klimatycznej w dokumentach strategicznych Warszawy, np. w ramach uzupełnienia do Strategii Warszawa2030”, a miasto zadeklarowało jego realizację na 2022 r. Lada moment możemy więc oczekiwać widocznych i znaczących postępów w tej sprawie. 

Którędy naprzód?

Jak powinien wyglądać nowy, szyty na miarę, system legislacyjno-administracyjny dla polskiej planistyki oraz jaką rolę powinny w nim odgrywać obywatelki i mieszkanki? Przed tym pytaniem może warto odpowiedzieć sobie, jakie mamy co do niego oczekiwania i jak miałby działać w praktyce. Na czym powinny polegać nasze prawa i obowiązki, a w szczególności jakiego typu sprawczość powinna iść w parze z realizacją naszego niezbywalnego prawa do miasta? Zdaje się, że nawet nowe modele współpracy powinny być budowane w efekcie między-dyscyplinarnej i publicznej dyskusji. Miejmy nadzieję, że obędzie się bez zbędnych kompromisów.


POKAŻ PRZYPISY

  1. Do 2019 r. zwanych przez m.st. Warszawa partycypacyjnymi, później nazwa została zmieniona na obywatelskie.
  2. Pojęcie opisywane przez Davida Harveya jako „prawo do zmiany i wynajdywania miasta na nowo takim, jakim go pragniemy”, w Bunt miast. Prawo do miasta i miejska rewolucja, Warszawa 2012, s. 22.
  3. K. Pobłocki, Prawo do odpowiedzialności, przedsłowie do M. Miessen, Koszmar partycypacji, Warszawa 2016. 
  4. https://partycypacjaobywatelska.pl/wp-content/uploads/2015/09/gorski_demokracja_uczestniczaca.pdf s.9–18, (data dostępu: 21.06.2020).
  5. M. Miessen, Koszmar partycypacji, Warszawa 2016.
  6. https://konsultacje.um.warszawa.pl/jaka_polityka_zywnosciowa (data dostępu: 13.06.22).
  7. W negatywnej odpowiedzi na wniosek Stowarzyszeń Miasto Jest Nasze oraz kamień i co? o przeprowadzenie dzielnicowych konsultacji społecznych w sprawie zagospodarowania Hali Gwardii, dyrektorka centrum komunikacji miejskiej Ewa Kolankiewicz uzasadniła, że konsultacje społeczne nie miałyby już wtedy sensu, ponieważ najważniejsze decyzje co do projektu były już wtedy podjęte, a prace modernizacyjne – w stanie zaawansowanym. Wnioski i przeprowadzenie konsultacji społecznych muszą mieć sens, czyli dotyczyć konkretnej sprawy w skali miasta lub dzielnicy, a ich wyniki muszą mieć realny wpływ na toczące się w danym momencie procesy planistyczne. https://konsultacje.um.warszawa.pl/sites/konsultacje.um.warszawa.pl/files/20200224_uzupelnienie_odpowiedzi_na_wniosek_.pdf (data dostępu: 13.06.22)
  8. W uzasadnieniu pozytywnej decyzji wobec wniosku o przeprowadzenie konsultacji społecznych w formie panelu obywatelskiego w sprawie ochrony klimatu, dyrektorka ds. Zrównoważonego Rozwoju i Zieleni podkreśliła, że „przeprowadzenie konsultacji społecznych w tak istotnej dla mieszkańców kwestii, jest zgodne z polityką władz m.st. Warszawa”. https://konsultacje.um.warszawa.pl/sites/konsultacje.um.warszawa.pl/files/odpowiedz_na_wniosek_bez_danych.pdf (data dostępu: 13.06.2022).
  9.  S. Arnstein, A Ladder Of Citizen Participation, w:  „Journal of the American Institute of Planner”s, 35:4, 216-224, 1969. 
  10. Tekst Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie normuje terminologii związanej ze społeczną partycypacją. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadza za to pojęcie konsultacji w kontekście organów wspierających radę gminy, m.in. Młodzieżowej Rady Gminy oraz Gminnej Rady Seniorów. Mają one obie charakter „konsultacyjny, doradczy i inicjatywny”.
  11. A. Filip, „Wielkie plany w rękach obywateli”, Warszawa 2016.
  12. W 2013 r zmarły Prezydent Gdańska – Paweł Adamowicz – zabrał głos w sprawie, przygotowanego przez byłego Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego, projektu ustawy mającej na celu zwiększenie wpływu mieszkanek na działanie gminy. Obywatelki miałyby możliwość zgłaszania własnych projektów uchwał oraz uczestniczyłyby, jako obserwatorki, w uchwalaniu gminnego budżetu. Adamowicz miał powiedzieć, że tego typu zmiany doprowadziłyby do głosu „pieniaczy i ludzi z zaburzoną psychiką” oraz „niespełnionych polityków, zawodowych społeczników”. https://www.wprost.pl/kraj/390921/pieniacze-niespelnieni-politycy-tak-samorzadowcy-widza-miesz.html (data dostępu: 21.06.2022).
  13. „Plan na plan. Partycypacja w planowaniu miejskim”, Warszawa 2016. https://konsultacje.um.warszawa.pl/sites/konsultacje.um.warszawa.pl/files/plan_na_plan_internetowy.pdf (data dostępu: 21.06.2022).
  14. H. Lefebvre, Prawo do Miasta, (oryg. Le Droit à la Ville), w: „ L’Homme et la Société”, nr. 6, 1967.
  15. J. Forester, Designing: Making Sense Together in Practical Conversations, w:  „Journal of Architectural Education”, 38:3, 14-20, 1985.
  16. M. Miessen, dz. cyt.
  17. Rekomendacje panelu obywatelskiego. Co zrobić, aby oddychać czystym powietrzem? opublikowano w czerwcu 2018 roku.
    https://lublin.eu/mieszkancy/partycypacja/panel-obywatelski/aktualnosci/rekomendacje-panelu-obywatelskiego,20,3846,1.html (data dostępu:13.06.2022).
Więcej tekstów
Modele zawłaszczania ziemi.