---

Ministerstwo, znane dziś pod nazwą Ministerstwo Rozwoju i Technologii, konsultuje, promuje i zapowiada – czeka nas reforma systemu planowania. Obowiązująca ustawa, organizująca procesy kształtowania przestrzeni, została uchwalona w marcu 2003 roku i chyba wszyscy urbaniści są zgodni co do tego, że doprowadziła do kompletnego rozmontowania systemowego planowania przestrzennego w naszym kraju. Szczególnie krytycznie ocenia się dwa zapisy – wygaszenie planów miejscowych uchwalonych przed rokiem 1995 i wprowadzenie decyzji o warunkach zabudowy. 10 miesięcy – tyle czasu przewidziała ustawa na uchwalenie nowych planów w miejsce tych, które traciły ważność. Ten okres okazał się zdecydowanie za krótki. Dla terenów nieobjętych planami inwestycje można było prowadzić w ramach procedury otrzymywania warunków zabudowy. Tak zwana WZ-tka jest dziś najbardziej znienawidzonym przez środowisko planistów narzędziem prowadzenia inwestycji budowlanych, cieszy się natomiast dużą popularnością wśród inwestorów.

Skandaliczne jest to, że przez 19 lat rządów różnych partii nie udało się przeprowadzić reformy tej ustawy. I to pomimo międzypartyjnej zgodności co do problemów wynikających z istniejącego systemu. Zupełnie jakby planowanie przestrzenne nie leżało w polu zainteresowania polityków albo jakby brak planów był dla niektórych wpływowych środowisk całkiem wygodny… Tymczasem sytuacja uległa zmianie. Samorządy (zwłaszcza większych miast) nie są już tak entuzjastycznie nastawione do nowych inwestycji. Również zainteresowanie lokalnej społeczności i miejskich aktywistów, sprawiło, że w ostatnim czasie procesy otrzymywania decyzji o warunkach zabudowy ciągną się w nieskończoność. Ministerstwo Rozwoju i Technologii zauważa też, że ¹/₃ planów miejscowych uchwalana jest dłużej niż trzy lata. Nawet łatanie systemu narzędziem usprawniającym proces realizacji mieszkań, jakim miała być specustawa mieszkaniowa, okazało się nieefektywne (znów mówię tu głównie o dużych miastach). Mniejszym gminom, znajdującym się poza czujnym okiem opinii publicznej, zdarza się nie tylko wydać WZ-tkę, lecz także sprawnie uchwalić miejscowy plan lub podjąć decyzję o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (tak nazywa się wynik procedury wspomnianej specustawy). Takie działania niekoniecznie mają pozytywny wpływ na lokalną przestrzeń.

Wydaje się więc, że ten węzeł różnych interesów skutkuje powstawaniem nowej zabudowy nie tam gdzie ma ona sens, ale na terenach gdzie procedury planistyczne trwają krócej.  Rezultatem tego jest również wzrost kosztów działek pod zabudowę i ryzyka inwestycyjnego deweloperów. Udało nam się doprowadzić do sytuacji przegrany–przegrany. Stąd tak duże zainteresowanie reformą. Co ma szansę się zmienić? Zgodnie z harmonogramem ministerstwa nowelizacja ustawy miałaby być uchwalona jeszcze w 2022 roku, a na pewno w czasie trwania tej kadencji sejmu (a więc do jesieni roku 2023). Główną zmianą będzie zastąpienie studium planem ogólnym (który ma być od niego tańszy i szybszy w uchwaleniu). Zarówno miejscowe plany, jak i wydawane WZ-tki będą musiały podporządkować się jego zapisom. Uchwalanie planów miejscowych ma się stać łatwiejsze, procesy konsultacyjne prostsze, bardziej przejrzyste i dostosowane do współczesnych realiów (m.in. prowadzone przy użyciu narzędzi cyfrowych). Niestety wiele istotnych aspektów polityki przestrzennej, zostało w projekcie reformy kompletnie pominiętych. Nie ma nic o obszarach metropolitalnych (a bez tego trudno wyobrazić sobie efektywne planowanie dużych miast), wspieraniu zrównoważonego transportu, kształtowaniu środowiska naturalnego, dostosowaniu się do zmian klimatu. Należy też pamiętać, że sama nowelizacja żadnych problemów nie rozwiąże, będzie jednak dawała samorządom możliwości do lepszego kształtowania przestrzeni.

Ładnie zaplanowane

Zofia Piotrowska: Głównym celem wprowadzanej reformy jest, zgodnie z deklaracjami ministerstwa, „poprawa ładu przestrzennego”. Czym ten ład właściwie jest?

Piotr Uściński: Mieszkam w Ząbkach pod Warszawą. W zaprojektowanym przez profesora Tołwińskiego mieście ogrodzie, gdzie podział działek czy układ ulic są zgodne z przemyślaną koncepcją. To jest właśnie „ład przestrzenny”. Natomiast „nieład” jest tam, gdzie ulice wytyczone są nie według planu, ale przypadkowo. Ich rozmieszczenie wynika np. z parcelacji działek rolnych. Za tym idą ciągi zabudowy, które powodują, że przestrzeń nie jest przyjazna do życia. Przestrzeń natomiast powinna być tak kształtowana, żeby jak najlepiej służyła obywatelom, a nie była uwarunkowana przypadkowymi czynnikami wywołującymi chaos, takimi jak wspomniana parcelacja nieruchomości rolnych.

Jak wynika z raportu PAN, chaos przestrzenny kosztuje nas 84,3 mld zł rocznie. Czy ta reforma pozwoli ograniczyć te koszty?

Te koszty to głównie utrzymanie infrastruktury. Znamy te dane. Sami je publikujemy w ramach kampanii Moje miejsce. Zostały one zebrane naukowo, ale jako doświadczony samorządowiec mam pewne wątpliwości, czy faktycznie wszystkich tych kosztów można by uniknąć. Musielibyśmy wszystkich przeprowadzić do centrów miast. A nie wszyscy tego chcą. Głównym celem planowania jest to, żeby ludziom żyło się dobrze, a nie ograniczenie kosztów funkcjonowania gminy.

Głównym celem planowania jest to, żeby ludziom żyło się dobrze, a nie ograniczenie kosztów funkcjonowania gminy.

Czyli samorządy na reformie mogą zyskać najwięcej…

Dajemy im narzędzia, żeby mogły jak najlepiej realizować swoje zadanie. Beneficjentem reformy mają być przede wszystkim mieszkańcy. Najważniejszym kryterium planowania, z punktu widzenia samorządów, powinny być potrzeby lokalnej społeczności.

A inwestorzy zyskają czy stracą na reformie?

Nikt nie straci na reformie. Wszyscy zyskamy lepszą jakość przestrzeni. Każdy woli zainwestować swoje pieniądze w ładnym miejscu z zielenią i spójną zabudową. Chaos przestrzenny – jak można określić niektóre realizacje – nie wynika z woli inwestora, tylko z różnych uwarunkowań, takich jak brak planów miejscowych. Dzięki reformie procedury planistyczne będą dla gmin łatwiejsze i szybsze do przeprowadzenia.

Czasem jednak ład przestrzenny stanowi ograniczenie dla tzw. chłonności działek, czyli możliwej do zrealizowania intensywności zabudowy. Stąd przypadki oporu inwestorów przy uchwalaniu niektórych planów miejscowych.

Nie chcemy, żeby plany uchwalano przez długie lata, tylko w kilka miesięcy. Zgodnie z procedurami określonymi w ustawie powinno być to możliwe do zrobienia w takim czasie, w jakim dziś wydaje się decyzję o warunkach zabudowy (tzw. WZ-tkę). W tej chwili jest to mniej więcej 8–12 miesięcy. Z punktu widzenia społeczności lokalnej i dobra wspólnego zdecydowanie lepiej, żeby powstał plan miejscowy. Ta procedura wymaga konsultacji społecznych, głosowania radnych. Zgoda społeczna wokół inwestycji jest zdecydowanie lepsza niż jej wymuszenie. Nawet teraz samorząd musi działać w interesie mieszkańców, aby przestrzeń była dobrze ukształtowana. Warto też pamiętać, że nie zawsze jest tak, że intensywna zabudowa jest zła – w centrach miast buduje się gęściej, na obrzeżach mniej intensywnie. To naturalne. Gmina musi jednak zagwarantować lokalizację ulic, terenów zielonych, szkół.

Skoro plany miejscowe są preferowanym narzędziem kształtowania przestrzeni, dlaczego decyzja o warunkach zabudowy, która od momentu powstawania budzi w środowisku planistów wielkie kontrowersje, nie została w nowej reformie zlikwidowana?

Musimy być realistami. W 2003 roku nie udało się wprowadzić planów miejscowych na obszarze wszystkich gmin w Polsce, choć ich uchwalenie było obowiązkiem samorządów. Teraz wprowadzamy obowiązek stworzenia planów ogólnych do 2026 roku. Te dokumenty ograniczają możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy do wyznaczonych obszarów. W obecnej sytuacji inwestor może próbować uzyskać WZ-tkę praktycznie wszędzie i dla każdej działki. Nawet takiej, której samorząd nie przewiduje pod zabudowę lub która w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest przed zabudową chroniona. Może się jednak okazać, że gmina nie stworzy planów miejscowych. W takim przypadku nie możemy kompletnie zablokować możliwości inwestycyjnych. Dlatego dla obszarów „uzupełnienia zabudowy”, określonych w planie ogólnym, WZ-tki dalej będą możliwe do uzyskania.

Czyli narzędzie, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy, zostanie, ale zupełnie zmieni się jego charakterystyka. Czy w dalszej perspektywie ministerstwo będzie chciało zlikwidować tę procedurę?

Na razie nakładamy obowiązek uchwalenia planów ogólnych dla terenów całej gminy. Nie ma obowiązku tworzenia planów miejscowych, choć dążymy do tego, aby było ich jak najwięcej. Musimy jednak przyjąć, że nie wszędzie zostaną one uchwalone. Nie możemy doprowadzić do sytuacji, w której nie będzie mogła powstawać żadna zabudowa, więc WZ-tki są niezbędne, by uzupełnić cały system.

Problem polega na tym, że są one decyzjami administracyjnymi. To nie jest prawo miejscowe tworzone w konsultacjach publicznych. Można je na gminie „wymóc”. Dziś mogłaby Pani wystąpić o warunki zabudowy na dom jednorodzinny w szczerym polu. To byłoby wbrew interesom gminy, która musiałaby zapewnić usługi publiczne i doprowadzić tam infrastrukturę. Byłoby to też wbrew interesowi lokalnej społeczności. Powiedzmy, że naokoło są pola uprawne – rolnicy chcieliby pracować w nocy przy żniwach albo wyrzucić na pole obornik… A Pani oczekiwałaby spokoju i ciszy, aby po 22:00 nikt nie jeździł Pani kombajnem pod oknem. Dla rolników też byłoby to uciążliwe. W takich sytuacjach dochodzi do konfliktu. Dziś, nawet jeśli gmina uzna, że studium nie dopuszcza w danym miejscu zabudowy i odmówi wydania decyzji, można się od tego odwołać i próbować wybudować dom. Takie sytuacje musimy wyeliminować. Natomiast w miejscach, które wymagają uzupełnienia zabudowy, nawet na terenach wiejskich, ale nie ma dla nich planu miejscowego, musi być jakiś sposób prowadzenia inwestycji. Po zmianie ustawy decyzje o warunkach zabudowy będzie można otrzymać na pięć lat.

Czy WZ-tki wydane przed reformą, podobnie jak uchwalone plany miejscowe, zachowają bezterminową ważność?

Projekt ustawy w obecnym brzmieniu nie wprowadza terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy.

Czy inny ministerialny program – Dom bez formalności – nie stoi w konflikcie z nową reformą? Z jednej strony reforma planistyczna ma ograniczyć rozlewanie się zabudowy, z drugiej – upraszczane są procedury realizacji budownictwa jednorodzinnego. W konsekwencji ułatwia to jej rozpraszanie.

Domy do 70 m² powierzchni zabudowy w żaden sposób nie są niespójne z reformą planowania. Program, który wszedł w życie w styczniu tego roku (2022 – przyp. red.), bardziej poprawia przestrzeń, niż ją pogarsza. Dom w szczerym polu, o którym mówiłem przed chwilą, nie mógłby powstać według nowej, uproszczonej procedury. Na czym ona polega? Nie trzeba już czekać kilku miesięcy na decyzję o warunkach zabudowy – gmina ma na jej wydanie 21 dni. Istnieje za to ograniczenie analizowanego obszaru do maksymalnie 200 metrów od granicy działki. To sprawia, że decyzję o możliwości zabudowy trudniej dostać. Nie otrzymałby jej dom w szczerym polu, bo w okolicy musi znajdować się inna zabudowa. Nie można więc stawiać zarzutu, że nasza reforma spowodowała wzmocnienie chaosu przestrzennego.

Budownictwo jednorodzinne jest postrzegane jako kosztowna forma zamieszkiwania – zarówno dla budżetów gmin, jak i dla środowiska. Zrównoważony rozwój powinien polegać raczej na dogęszczaniu terenów zurbanizowanych czy wspieraniu budownictwa wielorodzinnego.

Niestety do badań w pewnym stopniu wdziera się ideologia. Jeżeli wychodzi, że najtaniej jest mieszkać w budownictwie wielorodzinnym, które pozwala najefektywniej realizować usługi publiczne…

Najtaniej i najekologiczniej…

Można robić tabelki w Excelu, z których na pewno wyniknie, że najtaniej jest mieszkać w budownictwie wielorodzinnym, z czego można by wnioskować, że należy ograniczać zabudowę jednorodzinną. My dążymy do tego, żeby ludzie mieli wolność wyboru – czy chcą mieszkać w dużej miejscowości, czy w mniejszej, czy na wsi. Budownictwo jednorodzinne na wsi nie jest chaosem przestrzennym ani zjawiskiem negatywnym. Jeśli wszyscy mieliby mieszkać w dużym mieście w okolicy metra, to trzeba by było całą Polskę zgromadzić w Warszawie, a tak się nie da. Poprzez różne interpretowanie danych pojawia się ideologia, która mówi o tym, że trzeba eliminować budownictwo jednorodzinne, mniejsze miejscowości, wioski i ich rozwój. Ja się z tym nie zgadzam. Jeśli ktoś marzy o tym, by mieszkać w domu jednorodzinnym, to powinien móc ten dom zbudować.

Budownictwo jednorodzinne nie występuje tylko na wsiach czy w mniejszych miejscowościach. Nowe, wolno stojące domy pojawiają się przede wszystkim wokół metropolii. Co z negatywnym zjawiskiem rozlewania się przedmieść wokół dużych miast? Czy ministerstwo znalazło sposób na zaadresowanie tego problemu?

Zabudowa wokół metropolii to proces naturalny i sama w sobie nie jest negatywna. Istotne jest, żeby nawet na przedmieściach zabudowa była sytuowana w sposób racjonalny, tzn. z zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury technicznej i społecznej. Projekt ustawy pozwoli gminom decydować o rozlokowaniu zabudowy mieszkaniowej na podstawie realnych potrzeb, a jeżeli zajdzie taka konieczność, wprowadzić standardy dostępu do obiektów takich jak szkoły, przedszkola czy tereny zieleni.

Wyrażanie potrzeb mieszkańców również jest jednym z zagadnień reformy planowania. Czy istnieje zagrożenie, że mniej sztywne procedury partycypacji społecznej pozwolą samorządom traktować temat z mniejszą uwagą?

Reformą dostarczamy dodatkowe narzędzia poszerzające możliwości partycypacji. Chcemy, by społeczność miała możliwość zabierania głosu przy planowaniu przestrzennym, także z wykorzystaniem internetu i nowych technologii. Chcemy, żeby jej udział był jak najbardziej realny oraz żeby procesy planistyczne były sprawnie przeprowadzane. Tworzenie planów nie może trwać latami, inaczej zastępowane są innymi sposobami realizacji inwestycji, takimi jak uzyskiwanie WZ-tek. Reforma oferuje narzędzia, aby o procedurze skutecznie wszystkich powiadomić. By w łatwy sposób można było zabrać głos, bez konieczności wizyty w urzędzie. W tej chwili podany jest okres wyłożenia planu, zbierane i rozpatrywane są uwagi, a następnie prezentowana jest nowa wersja i znowu są składane uwagi. Nowe osoby zgłaszają swoje pomysły albo stare propozycje zostają ujęte w trochę inny sposób. Kończy się na tym, że mamy pięć wyłożeń planu… Chcemy sprowadzić to do jednego, ale za to z szerokim dostępem dla mieszkańców. Nie jest to w żaden sposób ograniczenie konsultacji.

Czy istnieją aspekty planowania przestrzennego, na które mieszkańcy nie powinni mieć wpływu?

W moim przekonaniu każdy zapis planów powinien być poddawany konsultacji, co nie znaczy, że ludziom należy dać możliwość zablokowania wszystkiego. Plan przygotowują władze gminy, a potem radni rozstrzygają uwagi i głosują nad jego uchwaleniem. Są odpowiedzialni za to, żeby rozsądnie rozwiązać konflikty. Nie wszystkie uwagi zostają uwzględnione. Ktoś musi podjąć decyzję – od tego jest samorząd. Nie widzę natomiast potrzeby, żeby jakieś inwestycje chronić przed konsultacjami. Chociaż mamy takie procedury, które pozwalają budować bez planów. Zgodnie ze specustawą można realizować w ten sposób drogi, ale lepiej gdyby ich przebieg był wyznaczony w planie miejscowym. Gdybyśmy mieli plany dla całego obszaru gminy, to nie potrzebowalibyśmy specustawy drogowej. Przy ustalaniu przebiegu autostrad, linii kolejowej, przy realizacji dużych przedsięwzięć typu Centralny Port Komunikacyjny nie ma możliwości uwzględnienia wszystkich głosów mieszkańców. Jednak nawet te inwestycje są konsultowane publiczne. Ludzie mogą zabrać głos i być może podsunąć pomysły, które zostaną uwzględnione.

Jak podchodzić do konfliktu prawa własności i dobra publicznego? Czy można ograniczać prawo własności rozumiane jako prawo do zabudowy własnej działki?

Z prawa własności nie wynika prawo do zabudowy. Święte prawo własności dotyczy raczej tego, że coś, co jest moje, jest moje. Może być ono naruszone poprzez wywłaszczenie na cele publiczne, ale jest to ograniczone konstytucyjnie. Wywłaszczyć kogoś, czyli przejąć nieruchomość za odszkodowaniem, można tylko na cele publiczne – aby wybudować w danym miejscu lotnisko, kolej czy szkołę. Natomiast prawo do zabudowy nieruchomości nie jest częścią prawa własności. Ktoś może mieć działkę, która leży w dolinie rzeki, na terenach zalewowych. Nie ma wtedy możliwości postawienia tam domu, który będzie szkodził rzece albo którego budowa spowoduje, że podniesie się poziom wód i inne działki zostaną zalane. Zabudowa nie może wyrządzić szkody środowisku ani sąsiadom. To jest jeden z czynników, który może mieć wpływ na ograniczenie możliwości budowania. Wolność jednostki polega na tym, że mogę robić, co chcę, bez szkodzenia innym. Albo przyjmijmy, że w jakimś miejscu powinna znajdować się droga, ale ktoś się na nią nie zgadza, bo wtedy nie będzie mógł wybudować na swojej działce domu. W tej sytuacji można powiedzieć, że ograniczamy wolność takiej osoby. Jednak dla dobra wspólnego trzeba tę drogę gdzieś zlokalizować. To już kompetencja gminy, która ma władztwo planistyczne i w tym zakresie może ograniczyć prawo własności.

Reforma ustawy jest ważnym krokiem w stronę wzmocnienia planowania przestrzennego, ale czy wystarczającym? Czy pojawią się inne brakujące elementy systemu, takie jak obszary metropolitalne czy zintegrowane plany transportowe?

Ustawa nie rozwiązuje wszystkich problemów, ale chcemy poprawić istniejący system metodą ewolucyjną, a nie rewolucyjną. Przykładowo, taka rewolucja byłaby wtedy, gdybyśmy wymagali, aby wszędzie funkcjonowały plany miejscowe, i zakazali budowania na obszarach nimi nieobjętych. Reforma jest kompromisem – chcemy poprawić sytuację i dać gminom narzędzia, ale nie chcemy wstrzymywać rozwoju kraju. Myślę, że nie jest ona ostatnią reformą, którą wprowadzimy.

Co sprawi, że ta reforma zostanie sprawnie wprowadzona? Nie będzie powtórki ze zmian wdrażanych w 2003 roku, które okazały się ogromnym niepowodzeniem?

Wszystkie istniejące plany miejscowe zachowają ważność. Ułatwiamy natomiast tworzenie nowych i ograniczamy czas potrzebny na ich uchwalenie. Będzie można też równolegle pracować nad zmianą planu ogólnego i planu miejscowego, co teraz nie jest możliwe. Plan ogólny będzie dokumentem prostszym i tańszym w przygotowaniu niż studium, a przede wszystkim będzie prawem miejscowym, obowiązującym wszystkich. W przeciwieństwie do studium, czyli dokumentu wewnętrznego urzędu gminy, którym posługują się urzędnicy, ale który nie obowiązuje mieszkańców. Analizowaliśmy, co się nie udało w 2003 roku. Wzięliśmy pod uwagę te doświadczenia i eliminujemy zdiagnozowane problemy. Największym z nich była luka planistyczna. Przestały obowiązywać stare plany, a nie było nowych (których do tej pory często nie ma). Wynikają z tego różne problemy, np. kwestie odszkodowań – raz coś było w planie, potem nie, teraz znów się pojawia, ale w innej formie… Te sprawy są trudne do wyprostowania i tym razem unikniemy takich błędów.

Dlaczego reforma ma być wprowadzana właśnie teraz?

O reformie mówi się od dawna, prace zaczęto pewnie niedługo po 2003 roku. Planowali ją kolejni ministrowie, ale być może chcieli zrobić jedną superustawę, która wszystko naprawi. Ja chcę, żeby reformę udało się wprowadzić, dlatego przyjąłem inny model strategii. Małymi krokami wprowadzamy nowe rozwiązania. Ma to charakter ewolucyjny, a nie rewolucyjny. Wiemy, co nie udało się w 2003 roku. Znamy remedium na to niepowodzenie. Czy nam się uda wprowadzić reformę w życie? Jestem przekonany, że tak i dokładam wszelkich starań, żeby nie skończyło się jak przy wcześniejszych pomysłach, które wylądowały w szufladzie.